Donner zadelt Amsterdam op met ambtenarenzelfbestuur

dinsdag 3 mei 2011

Door Herman Wals. Het Parool publiceert de laatste tijd strijk en zet brieven waarin mensen verklaren niet te kunnen wachten tot ze van het deelradenjuk bevrijd zullen zijn. Er zal niet snel een vereniging vrienden van de stadsdeelraden opgericht worden, die slag heeft minister Donner met zijn opheffingsvoorstel al gewonnen. Maar zijn met die opheffing ook de problemen opgelost, waar de stadsdelen ooit het antwoord op moesten vormen? Die laten zich samenvatten met twee trefwoorden: democratisch en doelmatig.

Eind jaren zeventig vond het Amsterdamse gemeentebestuur dat het aanbod van bestuurlijk interessante zaken in de stad teveel was geworden voor de 45 leden van de gemeenteraad. Drie modellen deden de ronde: de dertig wijkraden opwaarderen, ambtelijke deconcentratie of een eigen lokaal bestuur inclusief ambtenaren. De keuze viel op het model met de gekozen vertegenwoordigers, vooral omdat er een sterke voorkeur bestond om besluitvorming van het ambtelijke naar het politieke domein over te hevelen. De toenmalige voorzitter van de projectgroep stadsvernieuwing stond niet voor niets bekend als de burgemeester van Noord.

Gebrek aan sturing
Noord en Osdorp begonnen als proef in 1981 en negen jaar later draaiden er in de hele stad deelraden, met uitzondering van het centrum – dat kwam pas later. Met name de perifere stadsdelen als Noord profiteerden volop van een eigen bestuur, daar waar de aandacht van de gemeenteraad meestal niet veel verder kwam dan de grenzen van de binnenstad plus wat grootstedelijke paradepaardjes daarbuiten.

Ook bleek al snel dat er wel veel denkwerk was verricht over hoe de deelraden in elkaar moesten zitten, maar dat een blauwdruk voor de centrale stad ontbrak. Dat gaf deelraden alle vrijheid om al pionierend de grenzen van hun bevoegdheden te verkennen, waar centrale sturing eigenlijk wenselijk was geweest. Om een simpel voorbeeld te noemen: waarom niet één gemeentelijke kapverordening die de stadsdelen uitvoeren, in plaats van dat ieder voor zich een eigen verordening op kon gaan stellen.

Op stadsdeelniveau is er een levendige democratie ontstaan, waarbij het niet zo is dat iedere burger of ondernemer die aanklopt z’n zin kan krijgen – het blijft belangen tegen elkaar afwegen – maar dat gebeurt wel met grote kennis van zaken. Vreemd genoeg vertaalt ongenoegen daarover zich niet alleen in een oproep om op andere partijen te stemmen, maar wordt in één moeite door het bestaansrecht van de deelraden zelf in twijfel getrokken. De centrale stad wordt dan met terugwerkende kracht heilig verklaard – al is daar ook niet alles onder controle, getuige kwesties als de Noord-Zuidlijn, de ICT-problematiek, de bouw van het Stedelijk Museum enzovoort.

Doelmatig
Doelmatigheid heeft enerzijds te maken met afstemming tussen gemeente en deelraden (en daar viel jarenlang het nodige op aan te merken), anderzijds met een ander ordenend principe voor de gemeentelijke organisatie. In de jaren zeventig was de macht van de gemeentelijke diensten te groot geworden in de ogen van het gemeentebestuur. Bovendien kwam er niet vanzelf afstemming tussen de werkzaamheden van die diensten tot stand, zodat er allerlei hulpconstructies opgetuigd werden, zoals de projectgroepen stadsvernieuwing.

Het gemeentebestuur wilde met de deelraden de greep terugkrijgen op zijn organisatie. Door integratie van de ambtelijke disciplines op stadsdeelniveau, gekoppeld aan een eigen politiek bestuur, ontstond er een nieuw speelveld in de stad. Dat is dus iets heel anders dan het door minister Donner gepropageerde model van de gemeente Den Haag, waarbij de stadsdelen toch vooral een front office-organisatie zijn en de centrale diensten verder intact bleven.

De doelmatigheid werd ook financieel vertaald en wel door gebruik te maken van de U-curve uit de leer van de gemeentefinanciën: hele kleine en hele grote gemeenten kosten het meest per inwoner, het optimum zit tussen de 40.000 en de 80.000 inwoners. Op basis daarvan kregen de stadsdelen voor hun takenpakket beduidend minder geld dan de gemeente daar zelf voor nodig had. Dat heeft bij het instellen van het stadsdeelfonds in 1990 geleid tot een bezuiniging van tientallen miljoenen euro’s.

Touwtrekken
Na het opheffen van de stadsdeelbesturen kunnen bewoners voor een reeks van zaken niet meer een gekozen bestuurder ter verantwoording roepen, maar zullen ze het met de anonieme ambtelijke organisatie moeten doen. Bovendien zal in het Amsterdamse het grote touwtrekken beginnen om ambtenaren te herverkavelen – bijvoorbeeld alle stedenbouwers terug naar DRO in plaats van ze binnen het stadsdeel samen te laten werken met hun collega’s van andere disciplines. Voordat dat uitgekristalliseerd is zullen er nog heel wat jaren kruitdampen boven de stad hangen.

Dat er de afgelopen dertig jaar nogal wat gemankeerd heeft aan de constructie van het deelradenstelsel is evident, maar de kinderziekten zijn met vallen en opstaan inmiddels wel overwonnen. De kern van het probleem waarvoor de deelraden ooit bedacht zijn blijft na hun eventuele opheffing bestaan. In Amsterdam zal er weer een flinke verschuiving van het politieke naar het ambtelijke domein komen. En om het eens van een andere kant te benaderen: de gemeenteraad zal zijn favoriete kop van Jut kwijtraken en nu weer zelf alles op z’n bord krijgen.

Donner
Jammer dat minister Donner niet zelf een keer poolshoogte is komen nemen, zoals zijn voorganger Rietkerk in 1983 deed, nieuwsgierig naar wat ze in de radenrepubliek Amsterdam nu weer aan het uitspoken waren. De eerste deelraden waren ingesteld op basis van een artikel in de Gemeentewet dat territoriale decentralisatie mogelijk maakte. Later hebben ze een eigen hoofdstuk in de Gemeentewet gekregen. Dat Donner dat hoofdstuk eruit wil slopen is tot daar aan toe, maar hij wil gemeenten ook verhinderen om nog van dat andere artikel gebruik te maken, behalve in de adviessfeer. Gemeenten hebben een dergelijke bevoogdende houding niet nodig. Ze zijn wijs genoeg om voor zichzelf uit te maken of en hoe ze met binnengemeentelijke decentralisatie om willen gaan.

Vergeleken met 1981 is het besturen van een grote stad en haar agglomeratie er alleen maar ingewikkelder op geworden. Nadenken over de bestuurlijke organisatie daarvan is een plicht en een noodzaak. Daar steekt minister Donner geen energie in. Hij lost voor Amsterdam geen probleem op, maar geeft de stad er juist één extra: ambtenarenzelfbestuur. Zijn eigen probleem is voor hem kennelijk belangrijker, want je hoeft geen profetische gaven te hebben om te voorspellen dat dit de enige uitdunning van het bestuurlijk stelsel van Nederland zal zijn die hem in deze kabinetsperiode gaat lukken.